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建言献策资讯
推进简政放权 激发市场活力
发布时间:2016-04-15 11:18:32  作者:

  编者按

  加快转变政府职能、增强政府公信力,是贯彻落实中共十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,深化行政体制改革,建设法治政府的一项重要内容。

  去年以来,国务院加大了政府改革的力度,把简政放权、深化行政审批制度改革作为突破口,规范行政审批服务行为,加大行政审批监管力度。各部委努力推进行政审批规范化运行,如发改委将深化行政审批制度改革作为简政放权、转变职能的突破口,一年多以来,先后修订出台《政府核准投资项目管理办法》、《政府核准的投资项目目录》等多个配套规范性文件。一些地方也探索和积累了好做法,为下一步改革提供思路。

  但目前,持续深化改革的任务仍很繁重。从主观上看,简政放权直接涉及权力和利益调整,也有些部门和工作人员自觉不自觉地从现实利益出发,对应该而且能够放的一些审批权不愿放。对此,需要持续深入推进简政放权,进一步激发市场社会活力。12月23日下午,全国政协召开双周协商座谈会,专门就此问题协商座谈。现将有关发言摘登如下。

  全国政协常委、经济委员会副主任彭小枫:

  以行政审批制度改革牵引政府职能转变

  行政审批制度改革是政府转变职能、提高公信力的重要抓手和突破口,全国政协经济委员会调研发现:一些地方认识不到位,片面追求下放审批数量,对政府职能转变重视不够。法律支撑不够。一些权力下放和转移缺乏法律依据。统筹协调不够,行政职权缺乏统一的规范和标准。不少地方政府信息公开透明度不够。

  政府间层级权责缺少法律层面界定,是造成权力清单不明晰、执行中出现混乱的根本原因。建议:

  一、 统一认识,切实增强各级政府转变职能的责任担当意识。一是要冲破既得利益藩篱和传统计划经济管理理念的束缚。二是要充分认识行政审批制度改革对政府职能转变的破冰价值和带动作用。

  二、 法规先行,明晰权责,科学制定权力清单。急需建立上位法,研究修改立法权,实现政府层级机构、职能、权限、程序、责任法定化。应尽快组织力量对涉及行政审批事项设定的法律法规进行全面清理,依法划清各级政府和同级不同部门间的权限和责任。各部门、各级政府要依法全面梳理政府权力事项,根据“市场优先”原则制定和完善权力清单并制成“年度版本”向社会公布。

  三、 整体谋划,协同推进,鼓励创新,加强指导。建议中央层面加大部门之间协调和沟通力度,建立横向协调、上下联动的协调反馈机制,成立综合权威部门,制定行政审批制度改革的路线图,时间表。适当赋予设区的市与其相配的立法权限,差别化试点基础上分阶段分步骤推开。

  四、 完善监督体系,强化事中事后监管。在取消、下放、整合审批事项过程中,需同步加快构建综合监管体系。重大改革措施要开展广泛协商,加强人大、政协监督力度,坚持协商于决策前和决策中。开门搞改革,有序扩大公众知情和参与政务的权利。研究制定《公众参与法》,以法律形式将政府信息公开作为一项基本行政制度,强化群众监督对政府工作的约束力。

  全国政协委员、中国政法大学法学教育研究与评估中心主任曹义孙:

  夯实政府职能转变的法律基础

  随着我国政府向服务型政府的转向,加快转变政府的职能是我国行政体制改革的关键。从法治眼光看,职责法定是政府转变职能、依法行政的前提,也是落实政府法无授权不得为,法定职责必须为的条件,而组织法定是职责法定的重要组成部分。然而,行政组织法一直是我国法律体系中最为薄弱的地方。现有的行政组织法律制度,完全无法支撑我国当下服务型政府的职能转变,历次政府机构改革无法摆脱“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈,与行政组织法不完善,无法引导改革并固化改革成果有直接关系。建议优先完善我国行政组织法体系,尽快把行政组织法的修改纳入国家立法规划,列入一类立法项目。

  如何完善行政组织法,建议除了一套成熟的程式与方法外,还特别要注意构建科学完整的法律体系,至少应当由行政组织基本法、行政机关编制法、行政改革法三大部分构成。在这套法律体系中,不仅应当规定组织立法的基本原则和立法体例,对行政改革进行依法授权、监督和评估等宏观性规范,还应当详细规定关于中央或地方各级政府组织的组织构成与数量、职权配置与责任、机构设置、领导职数和领导体制、工作的程序、标准与流程等。另外,还应有单独处理涉及中央与地方不同层级组织机构间、或中央与地方的同级不同组织机构之间,相互分工与相互协作关系的法律规范、协调制度和协助制度;以及处理关于职能、机构或者人员方面争议的法律规范与惩罚纠错机制,从而促使组织管理工作全面法定化。

  全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民:

  体制、机制、法治的创新

  是上海自贸区前行的动力

  总结上海自贸区运行的基本经验,我认为核心是体制、机制、法治的创新。上海自贸区运行15个月,可圈可点之处在于四个“两”:

  一是两项法治创新。自贸区实行新政与现行国家三部法律法规之间有冲突。去年8月30日,全国人大十二届四次常委会决定,在上海自贸区暂停实施三部法律法规,为期三年。法律冲突解决,前行道路还应该有怎样的条例保障?上海市人大常委会在今年7月25日通过《中国(上海)自由贸易实验区条例》,条例三读通过,广泛征求海内外意见,条例本身渗透了改革和创新的精神。

  二是两份负面清单。上海自贸区首开先河,2013年9月30日公布第一份负面清单,共涵盖农、林、牧、渔业,采矿业,制造业等18个门类,编制特别管理措施共计190条。本着扩大开放的初衷,第二份负面清单在今年7月1日公布,共139条,比2013版减少51条。透明度进一步加强,与国际接轨更加明显。

  三是国务院两次废止多项审批制度。通过一年努力,国务院取消的自贸区审批制度共达到59项,广度、力度、深度前所未有。

  四是两份开放清单。去年9月29日,自贸区公布金融、航运、商贸相关六大领域开放,共23项开放措施。7月1日再次发布四大部门新31条开放措施,包括服务业、制造业、采矿业和基础设施业,领域更加扩大。

  下面提三条建议:一、高度关注全球经济贸易投资领域的三大谈判。泛太平洋伙伴协定的谈判,泛大西洋贸易与投资伙伴协定的谈判,诸边服务贸易协定的谈判,都已进入关键时刻,国际经济贸易投资领域诸多新规则呼之欲出,我们应将其中最核心的部分在上海自贸区做压力测试;

  二、 必须体现“一公平,四保护”。“一公平”是指投资、贸易、环境的竞争公平,“四保护”是指投资者权益保护、劳动力权益保护、环境保护和知识产权保护。政府行政体制下一步就是努力做到“该管的要管到底,不该管的要放彻底”;

  三、 新设自贸区应当因地制宜,但是政策必须协调。不同的自贸区制定负面清单,应当在总体上由国家来协调,由国家提出指导性意见。

  全国政协委员、中国工商银行原行长杨凯生:

  提升政府公信力

  要体现辩证思维避免片面性

  就继续做好各级政府及其有关部门在加快职能转变、努力提高政府公信力方面的工作提两点建议。

  一、 在宣传工作和实际工作中,注意不要把转变政府职能,简单等同于减少和下放审批权。建议除了顾及到基层政府和社会中介机构是否有足够的行政能力和管理力量,能否真正承接好有关工作等技术性问题之外,更要认识到在当前社会经济转型期,国家、党和政府必须承担的社会管理责任十分重大。

  二、 提高政府公信力,除简政放权外,还要注意一些思想方法和工作方法问题,尽量不说过头话,不许过头愿,不做过头事。否则容易口惠而实不至,一旦难以兑现,就会透支党和政府的威信,反而引起社会公众的质疑和不满。

  转变政府职能,提升政府的公信力是关系到我们国家治理机制和治理能力现代化的一项系统工程。在推进和实施过程中,要按照十八届四中全会的要求提高法制思维和依法办事的能力,要在工作中注意坚持辩证法,避免片面性。

  全国政协委员、湖南省政协副主席张大方:

  加大改革力度 加快转变政府职能

  今年,湖南在全省全面推行注册资本登记制度改革,并在长沙、郴州两市试行工商登记前置审批制度改革试点。湖南政协围绕“工商登记制度改革”专门开展了民主监督,并进行调研。从调研情况看,改革试点中出现的问题和困难有以下几方面:一是顶层设计未到位,二是部门改革不同步,三是后续监管难到位,四是信息共享等配套建设未跟上。

  为加快推动工商登记制度改革,建议:

  一、 扩大试点,逐步实现改革全覆盖。横向上,可进一步总结现有试点市经验,尽快将试点范围逐步扩展到全省所有市州。纵向上,有针对性地选择部分具有代表性的县(市)进行试点,并逐步推广到所有县(市),实现工商登记制度改革全覆盖。

  二、 协同推进,全方位优化投资环境。工商登记制度改革涉及的与原有法律法规不相符的现象,均需修改法律法规,加强顶层设计来解决。扩大工商登记制度改革工作领导小组成员范围,将与工商登记制度有关的部门,如税务、质检等,以及拥有发放行业许可的部门,如药监、烟草等,均纳入小组成员范围,形成改革合力。

  三、 强化监管,全面形成“宽进严管”格局。各有关部门转变职能,厘清职责,将重心放在解决好后续市场“严管”方面,推行“谁负责许可审批、谁负责监督管理”,形成“一处违法、处处受限”的严管局面。

  四、 加大投入,提升信息化程度。支持工商登记制度信息化建设,充分发挥信息平台资源共享优势,将监管落到实处。完善企业信用信息公示系统。为保证工商登记监管系统和网络的统一构建,建议工商登记制度改革经费由省级以上财政支付。

  全国政协委员、天津市人大常委会副主任张俊芳:

  深化行政审批制度改革

  须从“物理平移”走向“结构重塑”

  我们在调研中发现,行政审批制度改革不论是在国家层面还是在省级及其向下的层面都不同程度存在一些问题。

  我们认为,作为政府行政体制改革重要“突破口”的本轮行政审批制度改革已经不是简单的审批事项的减少、下放、调整、提速,也不应仅仅停留在一站式集中审批和对审批行为的规范上,而是要通过行政审批制度改革,实现行政体制改革,进而推进转变政府职能,建立现代政府治理体系新框架。

  为此,建议:一、建议在国务院和各级地方政府推行审批、监管相分离的体制机制。国务院可成立统一的行政审批机构,将散落在各部委的行政审批事项归并到该机构,在此基础上,将各类审批事项重新梳理,系统研究该保留的如何保留;该取消的如何取消;该下放的如何下放。

  二、 从国家层面一方面组织力量,对涉及行政审批事项设定的法律法规进行全面清理,及时修改相关法律法规,以适应行政审批制度改革需要,另一方面应着力研究审批权限下放的上下联动、有序衔接机制,使审批权限下放能够“放得下、接得住、落得好”。

  三、 在省级及以下层面,应朝着审批权限尽可能集中的方向推进。一是紧紧抓住简化审批、服务便利和解决权力碎片化,决策、审批、监管责任不清的问题,使工作效率和管理水平显著提高;二是认真抓好制定权力清单、实现流程再造、制定规范标准、做好绩效考核、实施帮办服务、强化事中、事后监管。

  四、 在地、市、县级及其以下层面,行政审批制度改革应稳步、有序推进,切忌一哄而上,盲目推进。

  全国政协委员、重庆市审计局副局长丁时勇:

  规范地方政府招商引资优惠政策

  近年来,各级地方政府为抢占发展先机,吸引外来投资,竞相出台、实施各种名目的招商引资优惠政策,通行的做法有:一是低价出让土地。二是违规使用优惠税费政策或者税费返还。三是采用变相的补贴或优惠方式。上述不规范招商引资行为,已给经济社会发展带来极大隐患,并产生负面影响:一是造成各地恶性竞争。二是损害企业间的公平经营。三是易产生权力寻租和暗箱操作行为。四是影响产业结构调整和国家宏观调控。五是导致资源提前过度开发。此外,部分优惠政策的不能或未能兑现,还在一定程度上影响到政府的公信力。

  建议中央政府能够从全国一盘棋的角度,统筹规范地方招商引资优惠政策,更好地维护国家的公共利益,引领经济的科学发展。具体建议:

  一、 国家依法制定统一的市场经济发展的法律法规。不允许各地各自为政出台违背统一市场经济规律的地方招商引资优惠政策,加速建立起统一、规范、公开、公平、公正的大市场经济环境。

  二、 对地方现有招商引资优惠政策进行清理和规范。国家应上收部分财政补贴政策权限,明确各地制定招商引资优惠政策的基本原则、权限范围,并要求地方政府加强土地出让、税收减免和财政支出方面政策的清理规范。

  三、 加强对地方政府新出台招商引资优惠政策的审批和监督。凡各地出台的涉及财政收支及土地资源的招商引资优惠政策,须报当地人大批准,并报上级政府备案;同时应加强对下级政府招商引资优惠政策及执行情况的监督检查。

  四、 完善对地方政府考核机制,引导地方良性发展。降低GDP增长在考核中的权重,建立健全社会指标考核机制,引导政府职能向宏观调控、市场监管、公共服务转变,促使政府职能在法定范围内规范运行。

  政协委员、全国政协经济委员会副主任石军:

  必须系统研究、整体谋划、协同推进

  一、 加强职能转变系统研究,加深理解重大意义,切实增强深入推进责任意识。弄清楚职能转变的重大意义,搞明白为什么要转变职能,是深入推进转变的首要问题,应抓紧统一思想认识。

  加强职能转变系统研究,不仅需要研究职能转变自身要素的优化组合,还需要研究它与“三个全面”的关系及其定位。即:从全面深化改革看,转变职能直接关乎巩固和完善中国特色社会主义制度、推进治理体系和治理能力现代化。从全面依法治国看,转变职能直接影响着法治中国建设进程。从全面建设小康社会看,转变职能直接决定着经济社会转型升级。

  二、 加强职能转变整体谋划,尽快完善顶层设计,抓紧制定深入推进五年规划。进一步明确指导思想,应着重阐述清楚转变职能的重大意义和基本思路。进一步厘清转变目标和任务,应按照中央研究确定的“持续深入推进简政放权,进一步激发市场社会活力;应加强和改进政府管理,切实履行好政府管理职能;坚持依法行政,着力建设法治政府”的决策部署,切实搞好细化量化和配套完善。进一步完善政策措施,在总结和评估近两年进展情况基础上,抓紧补充、调整和完善。

  三、 加强职能转变协同行动,努力提高运作水平,扎实抓好深入推进措施落实。天津市探索推行的一份清单管边界、一颗印章管审批,一个部门管市场,一支队伍管执法的配套改革协同推进办法,为协同行动提供了可借鉴经验。建议总结推广天津等地经验,加强统筹谋划部署,提出更加明确的协同行动要求。建立健全协同行动机制,进一步强化调度和协调。加强协同行动督察,制定和落实考核奖惩措施。

  全国政协委员、山西省工商联副主席李建明:

  建设法治政府要依法决策、规范行政执法

  近年来,我多次参加社法委组织的法治政府建设系列调研,感到三个问题比较突出:一是重大行政决策制度执行还不到位。许多地方已制定重大行政决策规则,但执行不够好。有的重大行政决策听取各方面意见不够充分,有的重大行政决策过程不公开,还有的对重大行政决策失误,追究责任不够有力。二是政务公开的广度和深度尚需拓展。对涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓或参与的信息,还存在不公开、公开不充分、不及时等问题,政务公开工作机构及人员队伍建设也亟待加强。三是行政执法不规范问题比较突出。重复执法、多头执法现象仍然存在,实施执法行为程序不规范,损害了政府公信力。

  对此,建议:一、坚持科学民主依法决策。决策是行政行为的起点,也是法治政府建设的重点。要健全重大行政决策程序,明确重大行政决策事项范围,抓必经程序和法律责任的落实。

  二、 进一步规范行政执法。行政执法是政府活动与公众民生直接联系的窗口,行政执法水平是衡量法治政府建设的重要指标,不仅关乎法律的尊严和权威,也关乎政府在群众心目中的形象和威信。拿消防问题来讲,目前我国的消防管理体制存在着很多不合理现象。一个企业如果完成消防手续的办理起码也得1年到1年半时间,甚至更多。然而消防手续未办理完成,企业就属于非法企业,这无疑严重制约企业发展,国家的经济发展。我认为,在消防工作问题上,一是应当加大消防行政队伍建设;二是简化行政审批手续;三是行政审核权力和监督实施权力分离。

  全国政协委员、河南省政协副主席张亚忠:

  遏制执法部门乱收费乱罚款

  一段时期以来,一些部门执法随意性大,随意处罚,通过乱收费、乱罚款来以罚代管等乱象普遍。类似现象在工商、税务、质监、环保等执法部门都不同程度存在。

  “放水养鱼,钓鱼执法”现象愈演愈烈。一些执法人员把违法经营活动当成了“摇钱树”,将权力变成了谋利工具,只要定期送上红包,就对违法违规行为不闻不问乃至提供庇护,依法行政的红线逐渐模糊。一些地方政府为减轻财政压力,仍然采用“罚没返还”的做法来鼓励执法部门增收;一些执法部门还“转嫁履职费用”,将自身应承担的费用转嫁给当事人;一些执法部门将“罚没返还”收入作为工作经费的重要来源,用权力创收的状况日益严重。执法权的滥用,严重损害了执法队伍形象,败坏了社会风气,危害了社会正义,引起群众的强烈不满。

  相关法律法规不完善,行政处罚过程监管困难,执法自由裁量权过大,工作经费不能有效保障,是执法部门乱收费、乱罚款的根本原因。政府既应保障执法部门依法行政的必需资金,又要严格监督,对执法部门和执法人员的不作为、慢作为、乱作为进行问责。只有执法人员树立依法行政的理念,将严格规范执法作为自身约束,才能不断推进法治政府建设。

  为此建议:严格规范执法程序,全面推进行政执法公开化、透明化。严格量化、细化自由裁量权,减少行政处罚的不确定性。严格禁止“罚没返还”,加强监察审计,强化执法部门依法办事理念,堵住执法创收口子。严格实施收支两条线,根据实际情况,保障执法部门的工作经费,同时加强监督和审计。充分发挥纪检监察、部门督察、群众监督、媒体监督的合力,提高监督力度和水平,对执法部门和执法人员的违法违规行为从严从重处罚,给“高压线”真正通上“高压电”。

  全国政协常委、台盟中央副主席、上海市水务局副局长杨健:

  互联网时代应强化问责制度

  随着社会信息化水平的进一步提高,我国公民有序政治参与的程度也会越来越高,政府必须加快职能转变。而转变职能,建设法治政府和服务型政府,离不开健全的问责制度。对此,提几点建议:

  一、 在政府权力清单下开展全面问责,促进利益有效切割。目前,越来越多政府部门已经公布权力清单,政府权力边界将进一步明晰。在此基础上,要推进全面问责,不仅针对直接责任人和责任部门,同时要涵盖负领导责任的相关部门。以公共危机事件为例,除涉案者外,还涉及三个部门:一是上级行政机关,二是宣传部门,三是纪检监察机关。公共危机事件中,如果存在履职不到位、不作为、乱作为,或出现隐瞒信息、虚假调查的行为,给政府公信力带来较大冲击,就应对这些部门进行问责。全面问责可以做到利益切割,预防政府公信力被个别官员和少数部门绑架。

  二、 实现问责主体多元化,根除“唯上型”政绩观。目前,公共监督与体制内监督的博弈在无形中消耗着政府的公信力。而要实现公共监督与体制内监督的兼容,就必须把公共监督的相关主体,即公众、媒体、专家学者纳入问责主体,给予问责权利。建议从法律层面规范和保证新闻媒体问责的权限范围,完善监督问责程序。同时,拓宽公众向政府提出意见和建议的渠道,引导公众参与热情。

  三、 重视问责的长期效应,提升政府纠错能力。公共危机事件和重大安全事故屡禁不止的一个重要原因是对事件和事故处理过于简单。建议问责制度应该注重“揪出一个问题、反思一个领域、拿出一套措施、重建一种秩序”的长期效应,政府在问责某一事件的同时,及时从法治层面和制度层面入手,在被问责领域建立起相应干预系统,从源头上杜绝问题再次发生。

  全国政协委员、中国证监会市场监管部副主任王娴:

  证监会将注册制改革

  作为政府职能转变的工作重点

  按照证券法,我国对公司公开发行股票实行核准制,达到公开发行条件的公司可以经保荐机构保荐,向证监会提出公开发行并上市申请。核准制是在我国市场不成熟、机制不完善情况下推行的,通过相对严格的市场准入,保证上市公司质量和市场秩序。随着改革的深化发展,核准制度在实际执行中的缺陷和不足也逐步显现:一、证监会审核把关,客观上形成了政府对新股发行人盈利能力和投资价值的“背书”,降低了市场主体对投资价值的判断和风险的识别,也弱化了对保荐机构、会计师和律师等中介机构的责任。二、证监会对新股发行“管价格、调节奏、控规模”,短期虽可起到稳定股市和投资者心理的作用,但不利于市场自身机制的发挥。三、行政干预过多且主管色彩浓,市场主体难以做出稳定、明确的预期,造成了市场主体与监管部门的博弈。四、相对刚性的发行上市条件不能适应形态各异的企业,一部分创新型企业达不到条件,资本市场服务实体经济的能力受到影响。

  总结核准制实施情况,证监会将加快政府职能转变的工作重点,放在目前推行的注册制改革上。注册制的作用在于:一、可以调整和简化发行环节的行政程序,建立以信息披露为核心的监管体制,投资者根据信息披露做出投资决策并承担后果。二、发行人充分准确完整披露信息,降低投资者对政府的依赖。三、切实发挥市场作用,减少政府对发行价格、节奏、规模的调控。四、促进市场主体归位尽责,形成中介机构、投资者、媒体对发行的监督与约束。

  全国政协委员、全国人大常委会预算工作委员会原副主任黄建初:

  提高立法的公众参与程度

  转变政府职能、增强政府公信力需要进一步深化行政体制改革,建设法治政府,严格依法行政。必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。立法质量的高低直接影响政府职能的转变和政府公信力的提高。提高立法的公众参与程度有助于全面准确的反映多元利益的现实,保护各方面群众的合法权益;有助于集中民智,推进立法科学化;同时还是一种生动有效的民主法治教育形式。

  为稳步推进民主立法,建议进一步完善公开立法程序:

  一、 明确公众参与立法的范围、程序和方式,通过具体制度安排保障公众参与的权利。通过立法规定各种不同类型、不同形式公众参与的程序和方法,使公众参与立法制度化、规范化、程序化。

  二、 进一步公开立法信息,提高公众对立法的知情度。公开立法信息的方式要多样化,可以充分利用报纸、电视、互联网等各种新闻媒体;公开立法信息的内容要全面,不仅公开法律草案,还应尽可能地公开草案的说明、草案的主要问题以及各方面对争议问题的不同意见等。

  三、 建立公众意见的反馈制度。对于通过各种方式征求来的公众对法律草案的意见、建议,立法机关应当分门别类整理加工,根据公众参与方式的不同,将对这些意见、建议的处理情况给予适当回复。在参与活动结束后,有关部门还应当将对各种意见的采纳与不予采纳的情况及其理由,向社会公布。

  四、 总结地方人大在推进民主立法、科学立法方面的新作法、新经验。在经验成熟时及时将有效的制度创新加以制度化、规范化和程序化。

  五、 充分发挥政协委员在推进民主立法中的积极作用。进一步发挥政协委员在开展立法协商中的作用。应当及时将政协委员参与立法协商的制度创新,通过必要的制度建设、组织建设和机制建设加以推动与完善。

  全国政协委员、陕西省政协副主席李晓东:

  规范行政执法自由裁量权

  实现执法过程中的实质正义

  提高政府公信力,必须完善行政执法程序,规范执法自由裁量权,实现行政执法过程中的实质正义,做到公正文明执法。

  一、 当前行政执法滥用自由裁量权的问题还很突出:一是执法主体中使用聘用人员问题。执法队伍大量聘用人员素质和资质达不到要求人员。二是执法所得与行政执法挂钩问题。有执法部门把执法处罚当做行政经费不足的补充手段和机关福利创收的手段。三是行政执法裁量随意作出,标准不一,存在着显失公正和过罚不当问题。四是知法违法和腐败问题。有的行政执法人员利用行使自由裁量权以权谋私,谋私利问题大量存在。

  二、 关于规范行政执法自由裁量权的建议:一是规范执法队伍。行政执法必须由具备相应资质的公务员担任,同时应对执法机关配足编制。二是行政执法所得与行政执法脱钩。建议对《中华人民共和国行政处罚法》与《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》进行修订。规定所有行政执法预算外所得全部上缴。坚决取消地方政府直接使用和行政执法按比例分成挂钩的潜规则。三是公开裁量标准和执法结果,接受社会监督。行政处罚自由裁量标准事前事后均应向社会公开。四是细化裁量权,建立科学的行政处罚裁量基准制度。结合本地区、本部门具体情况,细化多种法律文件规定的行政处罚种类和幅度,处以相对固定的处罚种类和量罚幅度,并明确从轻或从重处罚的具体条件和判断标准,建立行政处罚裁量基准制度。五是建立执法责任制。执法责任制要有可操作性,明确区分滥用自由裁量权的情况,使责任与个人的考核挂钩。六是加大法院对行政执法自由裁量行为的司法审查力度。依据《行政诉讼法》,法院要加大力度审查具体行政执法行为,发挥法院司法监督功能,确保自由裁量权在法定规范内运行。

  全国政协委员、中国铁路总公司原副总经理胡亚东:

  转变政府职能 要坚持法治力戒人治

  改革开放以来,我国每次机构改革都伴随着政府职能的调整,发挥了积极作用,但也存在一些问题。如何在新一轮政府职能转变、简政放权当中避免问题重复发生,按照党的十八届四中全会全面推进依法治国的要求,应在这次转变政府职能、简政放权的改革中坚持法治、力戒人治,为此建议:

  一、 改革要立法先行,要通过立法深化改革、巩固改革成果。据统计,本届政府成立以来,已从法律层面彻底取消了一批行政审批项目,激发市场活力,为企业“松绑”,是政府主导的一次自我改革。下一步要深化改革、巩固改革成果,必须进一步加强各级人大的立法和监督,通过立法、修法进一步深化改革、推动改革。

  二、 改革最终要对政府权力形成约束。推进政府权力清单制度,各级人大对政府权力清单要从权限、程序上法定化,政府权力清单的制定要由人大进行审议,权力清单的变动要由同级人大审议批准,对权力清单的履职履责人大要进行监督。对政府组成部门的机构设立应进一步加大各级人大的立法和监督,各级人大要审议监督各级政府的机构编制,从而形成对政府权力的约束机制。

  三、 要进一步发挥政治协商的作用,对政府权力形成监督。要发挥政协以及社会组织的作用,对各级政府转变职能、简政放权的顶层设计进行充分论证,建言献策。特别要从可持续发展的角度,对当前改革成效以及下一步改革的深化进行充分论证,避免一些只注重简政放权数量上的成绩,而忽视改革质量的问题。同时,各级政协也要对这一轮政府职能转变后,权力下放的实际、行政效率的提高、市场活力的释放等成效进行评估,形成监督。

  联原副主席褚平:

  加强商会组织建设 让“内行管内行”

  行业商(协)会作为介于政府与企业间的经济类社会组织,在我国政府职能转变进程中,承接政府职能转移、参与社会管理,一是有利于政府改进对企业的服务和管理。二是有利于规范市场经济秩序,通过“内行管内行”,显现对企业更具体、更细致、更有针对性的管理。三是有利于提高行业组织发展水平。

  结合承接政府职能转移的要求和行业商(协)会组织建设的现状,建议:

  一、 加快商会立法步伐。建议加快制定出台《商会法》,明确行业商(协)会组织的法律地位、职能作用、权利义务、行业规范、监督管理等,规范行业商(协)会运作。

  二、 适度引进竞争机制。积极推进“一业多会”,保证各类社会组织权利公平、机会公平、规则公平。防止社会组织垄断运作、违规运作,使企业增加新的社会性负担。

  三、 完善配套政策体系。一是建立政府购买服务机制。二是建立参政议政机制。三是强化监督机制。各级政府简政放权中必须坚持“放管结合”。政府职能要“转得出”,社会组织要“接得住”,政府还要“管得好”。要建立行业商(协)会等的评估制度。用政府监管和市场法则的“两只手”,提升行业商(协)会组织公信力。

  四、 加强商(协)会组织建设。登记主管部门和业务主管部门应加强对行业商(协)会组织的规范管理工作,健全制度和以章程为核心的,权责明确的法人治理结构;积极推行会长(理事长)兼任法定代表人制度;加强对商(协)会秘书长业务培训,推行秘书长持证上岗制度;培育职业化的行业商(协)会专职工作人员队伍,提高行业商(协)会的组织建设水平和人才队伍的综合素质,保证政府职能转移的有效承接。

  天津市滨海新区审批局局长张铁军:

  “一颗印章管审批”

  推动政府职能转变和公信力的新提升

  天津市通过把滨海新区政府所有部门的审批职能剥离划转,将碎片化的审批职能集中到一个部门,实行“一颗印章管审批”,推动了政府职能转变和公信力的提升。

  一、 审管分离的新格局,使职责更清晰,权力更受制约,让公众感受到政府的“有为”。

  一是理顺了工作职责。一个部门负责审批,解决了“政出多门、多门一事、互为前置、相互纠缠”等突出问题。二是方便了办事群众。一颗印章管审批,破解了多部门跑腿、长时间等待、低效率审批的体制机制障碍。三是提高了审批质量。审管分离,提升了审批质量和效能。四是强化了制约监督。监管部门在应用审批结果进行市场监管中,同时也对审批工作进行专业化监督,制约和防范审批工作的不作为、乱作为。

  二、 行政审批的科学规范,服务内容的周到细致,让公众感受到政府的“贴心”。

  一是审批权力清单化。制定审批权力清单,并制定成“年度版本”向社会公布,明确政府行政权力边界。二是审批流程科学化。将所有审批事项进行合并、简化和取消,实现审批事项减少,审批流程简化。三是审批标准规范化。制定行政审批标准化操作规程,明确规定动作和禁止动作,限制自选动作。四是绩效考核严格化。对审批服务窗口和工位定人定岗定责定质。五是帮办服务周到化。组建帮办服务队伍,免费为前来办事的群众提供服务。

  三、 审批与监管的有效衔接,整体联动运转协调,让公众感觉到政府的缜密。一、信息互通顺畅。二、制度机制坚持。我们建立了重点方面专项会商制度,审查员审核和观察员参与探察制度,实现审批和监管两个独立齿轮的贴近咬合,形成合力。

  四、 行政审批制度改革创新实践,使改革红利释放。一是审批规范顺畅。二是运行成本减少,三是审批效率提高。四、投资热情激发。建议在推动审批制度改革过程中,对所有行政许可的表现形式进行统一规范。

  北京大学政府管理学院教授、常务副院长傅军:

  从学理角度把握现代政府职能的转变

  一、 从学理角度看,传统到现代政府职能的转变,关键是官员、立法者、顶层设计者思维模式的转变,从传统思维模式到现代科学思维模式的转变。现代科学的思维模式就是除经验主义以外,还要加上理性主义、形式逻辑。经验主义的思维方式古今中外都有。理性主义、形式逻辑不是到处可见的,需要高等学校系统的学习。

  二、 准确界定现代政府的职能,还需要有超越经验的思想试验。假设没有政府,把没有政府会遇到的困惑列出一个清单,这样政府的作用就变得清晰。

  三、 现代政府职能的清单,权力界限及其委托代理的两种不同模式。从学理角度看,政府职能清单的核心内容,除了国防、犯罪问题,还存在信息问题、外部性问题、垄断问题。政府公权应当有一个界限,即法无授权不可为。而市场是私权,法无禁止即可为。权力界限及其委托代理的两种模式的过渡从传统过渡到现在有两种:一种是权力的让渡,百姓把权利交给政府,让政府治理。第二种是从权利让渡到权力契约。你要做你应做的事,没做好怎么办?就可以进行问责。因此,制度安排要透明,才有利于权力契约在真实世界的实行。

  四、 公信力最终取决于基于现代思想的制度设计,即准确摆正政府与市场的关系。一个完整的现代市场不仅是产品市场,更重要的是要素市场。现代政府应是人治到法制,再到法治。关键是,这个制度设计要将包括政府和市场的权力界限划得相当清楚。

  国家行政学院研究员马宝成:

  解决“监管短板”问题 规范和培育社会组织

  今年6月至8月,受国务院办公厅委托,国家行政学院参与了关于取消和下放行政审批事项的激发企业和市场活力的第三方评估工作。我结合第三方评估工作中感到比较突出的几个问题,就深化行政审批制度改革方面谈三点建议:

  一、 重点解决“监管短板”的问题。我们在第三方评估过程中发现,越到地方、越到基层,监管意识落后、监管能力不足的现象越突出,还有监管手段和方式比较落后的问题。对此建议:一是要统一监管规范。监管规范的统一需要有顶层设计,加强对指导意见的实施细则制定和出台工作。二是要创新监管方式。现在国外普遍流行的监管方式是抽查,而抽查也需要一系列相关的平台做保障,在大数据时代,新技术可以为我们通过信息化加强监管提供良好的办法。三是提升监管能力。主要是从物质层面,特别是基本的设施、设备,包括经费保障方面,加强对基层监管。

  二、 重视规范和培育社会组织的问题。我们在调研中发现,社会组织发育不良、公信力不足、能力不足的问题较多。对此建议:一是要尽快出台中介机构管理办法、行业标准,从规范上加强对中介组织的管理。二是加强中介组织,也就是行业协会的自律机制建设。三是建立中介机构评价制度和黑名单制度。

  三、 加大取消和下放非经济领域,特别是公共服务领域的审批力度。我们在调研中发现,特别是涉及到一些公共服务,比如基本的养老、医疗、民办教育等,他们也遇到了类似于企业行政审批或非行政许可的事项,增加了创业成本。减少审批事项,主要是减少和取消一些没有必要的评比达标事项。

  部委回应

  中共中央机构编制委员会办公室副主任吴知论

  政府职能转变是本届政府改革工作的重要内容,中央编办主要承担机构调整和行政审批制度改革两项内容。经过两年努力,总共取消下放538项(不含取消评比、达标、表彰项目和行政事业性收费项目)行政审批事项。

  从取消下放的行政审批事项看,有几个特点,一是涉及投资、创新创业、就业、生产经营等方面的事项有390项,占72%;二是与下放相比,取消占大头,共412项,占77%;三是对已经取消下放的事项,各部门都制定了相应监管机制和事中事后监管措施,确保取消下放工作落实到位。从督查情况看,总体评价良好,但还有一些不理想的地方:一是具体到个人、企业、地方政府,对有的取消下放事项感受不明显;二是保留的事项在审批过程中依然存在脸难看、门难进情况;三是个别地方有变相恢复或者是弄虚作假现象。

  下一步工作,有四个方面考虑:

  一、 继续取消下放行政审批事项。主要是三大类:一是含金量高的,束缚经济发展和经济活力的事项。二是非许可审批事项,明年4月全部取消。三是全面清理中央设定、地方实施的行政审批事项,对不符合改革方向和地方实际的,予以取消。

  二、 规范行政审批行为。目前已经草拟了一个规范性文件,正在征求意见,准备明年初下发。明年开始重点抓好在批事项的审批改革,规范审批行为,改变“依然如故”的问题,让社会各方面切实感受到行政审批改革的效果。

  三、 研究推行权力清单和责任清单制度。国务院各部门也要有权力清单和责任清单,目前正在做前期研究,准备明年陆续推出。

  四、 对已经取消下放的国务院各部门行政审批事项进行督查,防止变相恢复、弄虚作假。

  国家发展和改革委员会副主任胡祖才

  去年以来,发改委主动转变职能、简政放权,取得了新进展。主要包括:

  一、 行政审批事项大幅减少。去年以来取消和下放了44项企业投资项目核准、生产经营活动许可、资质资格认定等审批事项。下一步将继续减少行政审批事项。

  二、 核准制度改革取得新突破。一是修订政府核准的投资项目目录,使中央层面核准的项目共计减少了76%。二是深化涉外经济体制改革。外商投资项目由全面核准改为普遍备案与有限核准相结合,实行备案管理的超过95%。境外投资项目除敏感国家和地区、敏感行业外,一律取消核准改为备案。开通全国境外投资网上备案系统。三是研究提出了精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案。

  三、 加强纵横联动协同监管。一是2013年在全系统印发了《对取消和下放行政审批事项加强后续监管的指导意见》。二是联合国土、环保、住建、银监等部门印发了《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》。三是研究起草了《关于建立企业投资项目纵横联动协同监管机制的通知》,明确监管内容,落实监管责任,创新监管方式。

  四、 推动行政审批规范运行,使保留的审批事项做到透明、规范。一是公布目录清单。二是强化制度建设。三是实行网上审批,将廉政风险防控监管嵌入审批办理过程。四是建设政务服务大厅,统一接收、统一答复,在线运行,实现阳光审批、政务公开、主动服务。

  会后我们会结合委员们提出的意见建议,积极推进相关工作。

  国务院法制办公室副主任袁曙宏

  我从法制办角度回应一下如何在法治轨道上加快转变政府职能,提高政府公信力的问题。

  一、 运用法治思维和法治方式推进行政审批制度改革。目前,法制办正在抓紧推进以下工作:一是对《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》和《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》涉及的法律法规进行清理修改。二是中央编办、法制办牵头组织起草了《关于推行地方各级政府部门权力清单制度的指导意见(征求意见稿)》,报国务院审批后,以国务院文件的形式下发。三是法制办正抓紧推进《法治政府建设实施规划(草案)》研究起草工作,其中拟提出进一步推进简政放权、健全宏观调控体系、优化政府组织结构等方面的措施,促进政府职能依法全面履行。四是我们正在抓紧制定重大行政决策程序条例,对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查,集体讨论决定,确定为法定程序,决策责任终身追究、责任倒查。

  二、 加强和改进政府立法工作。坚持从中国实际出发,坚持立改废释并举,加强重点领域政府立法,大力提高政府立法质量。比如,法制办抓紧完成《企业信息公示暂行条例(草案)》审查任务,推动建立企业信用信息公示系统,强化企业信用约束,提高政府监管效能,维护市场交易安全,该条例自2014年10月1日起施行。

  三、 强化法规规章备案审查和行政复议工作来提高政府公信力。今年我们加大备案审查工作力度,按照简政放权的要求对部门规章进行重点审查。深入研究推进行政复议体制改革,健全行政复议案件审理机制,积极探索符合行政复议工作特点的方式方法,增强行政复议的权威性、透明度和公信力。

  国家工商行政管理总局副局长刘玉亭

  工商总局积极推进商事制度等各项改革,加快政府职能转变,着力营造宽松平等的准入环境、公平竞争的市场环境、安全放心的消费环境。

  一是积极推进商事制度改革。这项改革于2014年3月1日开始实施,主要采取实行注册资本认缴登记制、放宽登记条件、将年检改为年报公示、简化住所(经营场所)登记手续、推行电子营业执照和全程电子化登记管理等五项措施,优化营商环境,进一步激发市场活力和发展动力。3至11月,全国新登记注册市场主体1004.71万户,同比增长16.65%,注册资本(金)16.12万亿元,增长82.67%。平均每天新登记注册企业1.04万户。

  二是稳步开展“先照后证”改革。2013年以来,工商总局会同中央编办积极推进“先照后证”改革,今年国务院先后公布两批取消和调整行政审批项目,共113项。工商总局将继续配合中央编办落实第三批前置改后置和保留的工商登记前置项目清单,并会同中央编办加强部门协调配合,推动有关部门提出加强事中事后监管的意见,切实履行监管职责。

  三是认真落实《企业信息公示暂行条例》,加强信用监管。建立企业信息公示制度,扩大社会监督。建立企业年报公示制度,从对企业登记事项的直接监管转变到对企业公示信息的监管。建立随机抽查制度,从事前形式审查转变到事后随机抽查。建立信用约束制度,从传统的监管执法转变到侧重信用约束,强化对企业的信用监管。

  明年,工商总局将继续围绕营造宽松平等的准入环境、公平竞争的市场环境、安全放心的消费环境,深化商事制度改革,加强市场监管,强化消费维权,努力提高市场监管现代化水平,积极促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。

(来源:《人民政协报》)