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工作经验
城管:如何让老百姓“叫好”
发布时间:2016-04-15 11:18:02  作者:毛立军

  近几年来,城管负面新闻爆发式地冲击着公众的眼球。2006年北京小贩崔英杰刺死城管李志强事件、2008年魏文华拍摄天门市城管暴力执法被殴致死事件……今年以来,延安城管双脚跳踩男子头部、“城管打死瓜农”、“城管围殴练摊父女”等事件,更是让城管处于公众舆论“一边倒”声讨的尴尬中。7月初,就在城管负面新闻喧嚣之际,全国政协社会和法制委员会“城市管理综合执法体制改革”专题组来到上海、南京进行调研。

  “城管究竟怎么了?”“城管真的像人们印象中的一无是处吗?”“城管体制该如何改进?”带着这样的疑问,调研组的成员们认真了解了两个城市的城管工作。

  城市,没有城管行吗?

  何谓“城管”?目前有两个相关又存在差异的概念:“综合行政执法”和“相对集中行政处罚权”。按国家行政学院法学部副主任杨小军教授的说法,“城管执法,是行政管理体制改革的产物,其特点是集中部分行政职权于一个机构统一行使。以消除多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。”

  10多年前,工商、卫生、质检、农业等行政执法都是城市管理部门,分别履行各自的执法权。多头执法不可避免地产生了一些弊端:一事多罚、多头处罚让商贩叫苦不迭,与此同时,由于分工不明确,一些部门趋利避害、挑肥拣瘦,形成了“有利的争着上,无利的绕着走”,群众戏称“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”。

  为解决多头执法和执法空白问题,1996年八届全国人大四次会议通过行政处罚法,首次确立在城市管理领域相对集中行政处罚权制度。1997年,国务院批准北京市率先启动试点工作,随后扩大到全国79个试点城市。2002年国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权的工作,城市管理相对集中行政处罚权制度全面实施。据统计,目前全国656个城市中已有621个城市开展了相对集中行政处罚权工作,占城市总数近95%,大中城市几乎都开展了此项工作,个别地方已经延伸到乡镇一级。

  在上海,依据地方法规和政府规章明确的城管执法部门职责规定,城管执法部门集中行使着170项左右的行政处罚事项。在南京,目前相对集中的行政处罚权共122项。

  然而,由于城管执法活动的开放性,始终是媒体和公众高度关注的话题,城管执法活动稍有不慎就会出现“城管打人”、“警察打人”、“暴力执法”等言论。每有城管的重大负面新闻出现,废除的呼声都会不绝于耳。城管能废除吗?全国政协社会和法制委员会“城市管理综合执法体制改革”专题组在上海了解到。2012年,上海“12319”城建服务热线市民来电中,市民关注热点列前三位的是公交线路营运6万件、违法建筑4.3万件、乱设摊3.7万件。“诸如违法建筑、乱设摊等都需要城管执法进行处置;在市绿化市容行政事务受理系统中,涉及城管执法的问题也往往占到受理总数的一半,去年约10万件。这些数据都说明大多数市民还是希望城管执法部门抓好执法,保障好城市秩序和市容环境。”上海市城管执法局局长陆月星介绍说。

  “城镇化是未来发展方向,各种问题将集中在城市,城市管理的事情会越来越多,越来越重要。城管职能不仅不能弱化消失,反而应进一步强化。”调研组的委员们一致表示。

  城管负面形象成因何在?

  直接面对最底层民众,行使的又是最得罪人的行政处罚权,城管从“出生”那一天起,名声似乎就没有好过。每有城管和摊贩冲突发生,公众和舆论无一例外站在后者一边谴责前者,使城管一直处于负面形象当中。究其原因,是多方面的。

  应邀参加调研活动的中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授认为,媒体对于城管负面形象的报道具有一定的事实根源,体现了媒体舆论监督的重要功能,也反映了城管在依法行政、文明执法方面存在的缺陷和问题。

  “城管工作的特殊性质,决定其每天都在最公开的社会环境下活动,每天都在和市民接触。城市化,可能出现的问题太多,而面对一些不违法只违规的人群,管理方法很难适度把握,过于粗暴使人愤恨,有违和谐本质,过于软弱,又起不到任何强制约束作用。可以说,城管这一职能本身就使其注定站在舆论关注的“风口浪尖”,有关城管的负面报道自然就会比其他管理部门的多。而不可否认的是,城管负面形象的形成,和部分人员在执法中的行为失当有很大关系。”熊文钊说。

  调研中,也了解到,城管部门反映比较强烈的问题,正是队伍建设问题。随着城市管理任务越来越重,需要更多的人来充实壮大城管队伍。但是由于现有的编制数量有限,只好招聘雇用一些编外人员,也就是所谓的“临时工”,这使得城管队伍参差不齐。而在执法过程中,由于过多依赖行政制裁的手段,而不注重思想教育宣传手段的运用以及民众的参与等柔性执法手段,使城管屡遭非议,整体形象一再受损。少部分执法人员的暴力执法,使整个城管队伍在百姓心中留下了“野蛮”、“暴力”、“非法”的丑恶印象。

  “媒体对此类现象的监督和批评是及时而必要的,是推动城管队伍加强自身建设,推进城市管理工作健康发展的有效手段。”熊文钊教授说。

  参加调研的委员们表示,希望社会公众、媒体和执行对象对城管工作给予理解和支持,创造一个较为宽松的舆论环境,给城管以成长、改进和提高的空间。

  城市治理不仅仅是城管的事

  在南京调研期间,每个调研组成员手里多了两本小册子。一本是《南京市城市治理条例》单行本,另一本是《南京市民手册——城管服务篇》。

  南京市城市管理行政执法局许卫宁局长向调研组介绍说:《南京市城市治理条例》于今年3月1日正式实施。《条例》的立法理念和核心思路是从“城市管理”向“城市治理”转变,为全国首创。《条例》突出了立法理念的创新、管理方式的创新和执法模式的创新。突出了以人为本、强调了公众参与,突出了柔性执法、弥合了管理与被管理的对立,强调政府、社会与公众的共治共管。

  《条例》还规定设立城市治理委员会,成员至少有一半是从社会公开推选的公众委员。

  目前,围绕落实城市治理,南京市已经成立市一级的城市治理委员会,召开了第一次会议。共聘请、聘任了38名公务委员和45名公众委员,城市治理的探索与实践正在有序推进。

  在创新执法模式上,南京着重打造“柔性执法”。柔性执法属于回应型、互动型执法;从执法手段来看,主要是指导、引导、协商、协调、指点、提醒、宣传、教育;从制度构成来看,主要有监管劝勉制度、轻微违法告诫制度、多次违法约见制度、典型案例曝光制度等。“柔性执法将执法的过程、细节全部公开化、透明化。我局在玄武区试点推行柔性执法,主动邀请人大代表、政协委员、专家教授、企业家、新闻媒体、人民群众等全程参与重大行政执法行为,实现了执法者与被执法者的良性互动,圆满解决了花红园、总统府、东箭道、洞庭路、碑亭巷等老大难问题300多个,城市环境有了明显改善。”许卫宁局长自豪地说。

  “南京的做法值得我们认真研究和思考”,调研组组长、全国政协常委、全国政协社会和法制委员会副主任陈冀平表示,城管形象的重塑,应该从更新执法理念,提高队伍素质,加强执法中的人文关怀这些关键问题入手,在完善立法的同时,要进行城管理念创新、制度创新、文化创新,把城管队伍真正建设成为人民群众满意的队伍,更好地实现为公众服务的目的。