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《十四个沿海城市开放纪实》总编委会
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十四城市广州卷W
广州经济技术开发区创业起步回忆录
缪恩禄

  开发区产生的背景

  国家级经济技术开发区是1984年中央召开的沿海开放城市座谈会后产生的,会后形成的《会议纪要》中,决定进一步开放包括广州在内的14个沿海城市。

  1984年春,在中央召开沿海开放城市座谈会前,小平同志到深圳视察,他说,办经济特区,实行开放政策,指导思想要明确,不是而是。他还说,除了现在几个特区以外,还可以考虑再开放几个,增加几个港口城市。这些地方不叫特区,但可以实行特区的某些政策。那时候谷牧同志是具体负责特区工作的。回去后,中央召开座谈会,研究小平同志这个指示应该如何落实。

  当时我们得到消息,中央在研究这个问题的时候,最初没有考虑广州。市委书记许士杰同志很焦急,说不把广州考虑进去,我们很难理解。他说一定要想办法争取,否则,不好向广州人民交代。后来,士杰同志找到我,那时候我在市委研究室当主任,他要我找几个人,赶快代市委向中央草拟一个电报,要申诉我们的理由,意思要表达得恳切、尖锐一点,要有非争取到办开发区不可的劲头。

  后来我找了郭晓东同志,他当时是市委研究室综合处处长。我说,咱们研究一下这件事,代市委向中央起草一个电报,说明广州作为港口城市的论据。从古至今,广州是对外开放最早的地方,是个通商口岸,电报还要提出广州办开发区的优势在哪里,文字要非常精练,道理要讲透。

  起草完毕之后,我们将电报初稿给士杰同志审阅,他看完之后略加修改就上报了。后来,从北京传来消息,中央把广州作为举办经济技术开发区的14个城市之一。

  开发区的选址与规划

  我们得到国务院同意设立广州经济技术开发区的消息后,就抓紧开展开发区的选址与规划工作。19844月,我们组织专家学者和实际工作者对开发区的规划进行了初步的研究。

  当时,我们也查阅了国内外一些工业园区的资料。我看到的第一份材料就是台湾新竹科技园。不久,在朱森林同志的带领下,我与过沛南、黄瑞源、董明训、胡大任及郭晓东等同志到深圳考察了一番,梁湘同志热情地接待我们,并向我们介绍了情况。当时国内值得借鉴的,而且比较靠近广州的就是深圳了。

  开发区的选点论证了好多次,曾经有人提出选在增城县的新塘,也有人提出在黄埔选一片地方。现在选定的点,是石化厂筹建时曾考虑过的地址。这里靠近黄埔港,交通便利,但因为地势较低,石化厂后来迁到靠近山边地势比较高的地方去。

  国务院对开发区选址有一条重要原则:一定要有一个明显的地域界线。因此也曾考虑开发区像深圳那样围起来。当时选定开发区的地域范围,北面靠广深公路,以横滘河为界,南面是珠江和东江的汇合点,地址界线非常明显。后来谷牧同志来了,我们就带他去看地形,时任广东省委书记的任仲夷同志也来了,大家蹲在横滘河的桥上看,都觉得这个地方比较符合国务院对开发区选址的指示精神。

  广州市委经过反复讨论,曾想把面积报大一点。我们初时规划96平方公里的地方,后来考虑58平方公里,把文冲船厂、石化厂、黄埔电厂等国有大厂这一带区域都圈进来。主要是考虑让这3个国有大厂都享受特区的政策,争取一次获批大一点的面积,减少以后扩大规模再上报的麻烦。于是,我们把96平方公里和58平方公里两个方案同时上报。国务院特区办最终批准在谷牧同志看过的96平方公里的地方建开发区,并告诫我们不要贪大,不要背包袱,要集中全力先搞开发;如果要管很多老工厂,就分散了领导精力;在这个小地方先搞起来,然后慢慢再扩大。

  96平方公里包括大蚝洲岛。那时很多外商来看过,想搞旅游项目。考察了半天,否定了这个设想。主要是因为这里有黄埔电厂的烟囱;来往的船只很多,晚上噪声大;另外,江水不洁。当时的可行性报告写了厚厚的一叠,但结果没有成功。

  筹备领导小组的前期工作

  开发区筹备领导小组是经广州市委决定成立的。领导小组成员共7人,朱森林任领导小组组长,石安海和我任副组长,成员有过沛南、黄瑞源、董明训、胡大任。领导小组第一次会议在森林同志办公室召开,朱秉衡同志作为工作人员也参加了会议。当时有一种说法,抽调到开发区工作的领导,要选明白人,思想要比较解放,能贯彻执行党的开放政策,平庸之辈不要到开发区工作。我调到开发区来工作,刚五十出头,也不年轻了,但在当时的干部队伍里,同部委办一级的都是接近60岁的领导相比,算比较年轻了。

  我一方面感到市委对我很信任,另一方面,自己没有思想准备,对于开发区应该怎样搞,心中没数。我就只能兢兢业业地对待这件事。如何打开开发区建设的局面,特别是开局要搞对头、搞顺,这是很重要的。

  当时市委对开发区的建设十分重视,把工业、外经委、建委、商委的有关领导都调到筹备小组工作,开始搭架子,调兵遣将,成立工业、建设、商业3大总公司和办公室、人事处、条例法规处(以下简称条法处)、经济综合处等等。同时举行论证会,修订规划上报省政府审定再报国务院。与此同时,组织人员草拟有关法规和条例等等。

  同年6月中旬,市委根据形势发展的需要,把筹备小组改为建立开发区管理委员会,领导成员由原领导小组7位同志担任。当时,森林(时任市委副书记)、安海(时任市政府副市长)同志是兼任的,便于统筹协调各方关系。开发区日常工作由我担负更多的责任。在筹备初期,不少人对开发区不那么理解。比如说征地,当时黄埔区委一位领导同志就有一些想法。朱森林同志和我们一起去登门拜访,同他讨论,还是不大通。但是中央批准了,市委决定了,不通也得通。后来,我们把梁根祥同志调进来(他是原黄埔区的区长),他很会与当地农民打交道。在很短时间里,比较顺利把几千亩地征下来。

  我们首先做宣传工作,按照经济语言来说,就是把开发区推销出去,让外界了解开发区。先是请了各国驻广州领事馆代表、商务参赞和外国驻穗机构人员来开会,向他们介绍开发区的情况。

  美国领事馆一位商务参赞问我们在哪里办公,我们说在越秀宾馆。她就问,越秀宾馆在哪?那里有没有电传?外商找你们方便吗?就那么一个简单问题,给我非常深刻的印象,至今没有忘记。开发区是个涉外单位,是与市场经济打交道的地方,如何应对这个局面是值得重视的问题。我们是在计划经济体制下培养出来的人,当时只想到越秀宾馆是市委的招待所,在那里办公可以省点钱,但没有想到越秀宾馆对外没有名气,外商不知道它在哪里。后来我们才体会到,对外开放还得讲门面,你不摆开架势,外商就瞧不起你。后来就在东方宾馆找了两个大房间,挂上了牌子,逐步开展对外工作,接待外商、介绍情况、洽谈项目都在东方宾馆进行。那里的位置最好,靠近交易会,外商来也很方便。就这样,广州经济技术开发区筹备工作就逐步展开了。

  建设初期碰到的困难

  万事开头难。在开发区建设初期,压力在于14个城市的开发区都在竞争,看谁搞得快些、好些。市委也要求我们快速推进。但是,当时那里是一片蕉林,首要任务是开发一大片可供建设的用地。根据专家论证,这里地势比较低,要能抵挡百年一遇的洪水,必须把蕉地填高两米。我们在附近推平了8个小山丘,从东江河吹沙填土,这项工程足足用了9个月时间,还有,我们是偷步前进的。那时候国务院的文件还没有正式批下来,我们就已经开始吹沙填土了。

  搞建设要开路,有些路段今天被挖掉淤泥,第二天淤泥又涌上来了,因为这里淤泥有10多米深,对于搞市政建设的同志来说,真是老市政遇到新问题。而且,吹沙填土之后,要过一段自然下沉时间,才能提供用地。由于对外谈判进展较好,出现了项目等厂房的局面,于是我们不失时机,先建一批通用的单层厂房。第一个建专业厂房的是美特容器公司,3层楼要打桩。所以,开发成本比其他地方要高,耗用基建时间长。

  资金不足、人才缺乏也是难点。我们从各方面筹集资金(包括省市支持、黄埔海关代征工商税收入,主要靠银行贷款)1亿元,光是征地和吹沙填土就花了9000多万元,还有开路、通水、通电、通电话等市政工程都要花不少钱。至于人才不足,我们在社会上招聘一些工作了几年的大学生,集中进行培训,请香港和暨大的教授来上课,大学生马上可以派上用场。

  另外,还要处理好与当地农民的关系。征了农民的地后我们一定要想方设法把他们安置好,要帮助他们解决生活出路。我们提出两项工作可以由当地农民参与,一是填土工程,二是服务行业,如餐饮、服务业可以由他们来经营。如果与当地农民的关系搞不好,你会坐卧不安,因为农民对土地是很有感情的。

  最大的难点是新老体制、新老观念碰撞所产生的问题。中央提出办特区要新事新办、特事特办”,机构设置不强求上下对口。开发区是涉外机构,一开始就按市场经济来运作。可以说,它就像一台新的机器,要与当时市里有关部门对接,如果按老体制来搞,新的机器就没有动力,运作不了。但有许多问题又要与市里有关部门联系,争取支持。这有一个在两种不同体制运作中寻找出可以接受的基点。我向市委汇报工作时提出,开发区工作要依托母城服务母城。因为,我们只是广州的一小块。但依托母城并不是依赖母城。另外,我们察觉到有些干部只强调开发区有什么特殊政策,对市里联系工作有点不谦虚。于是我跟区内干部说,开发区现在什么都没有,要谦虚一点,得道多助,失道寡助,就算将来发展起来了,也不能翘尾巴。许士杰同志和副市长王玄等听了以后就说,这个思路很对!当时我们与市里各委办做了许多沟通工作,主动汇报情况。我们的有利条件很多,比如,过沛南同志原来是外经委的干部,外经工作就由他协调;董明训同志是建委的,协调不了的,请石安海同志出面;工业系统的事情,就由黄瑞源同志协调解决。市委对开发区很支持,3000万美元以下的项目可以自行审批,人事方面正局级由市委任命,副局以下开发区可以自行审批,我们按照人事制度经过审查后调进一批干部。财政收入是全留的。市里各部委对开发区的工作总体上是支持的,但也遇到一些问题。对于这些问题不能发脾气,不能埋怨,因为这不是个人恩怨问题,而是体制上的障碍,认识上的差异,只能多做工作。对待工作问题,认定是正确的,要据理力争,不能妥协,顶多把我搬开就是了,要下定决心才能冲破障碍。

  但是,对于处理部分问题,我们很谨慎。有一次市委的同志来开发区听取汇报工作,之前,许士杰同志问我,午餐吃盒饭好不好?后来我们商量不开围餐,只吃盒饭。那时候我们没有什么补贴,顶多就是按财政规定给予远程补贴。我们发了一点饮料,就有告状信到省纪委去了。后来,这个告状信转到士杰同志手里。可见,当时不少人在关心开发区的发展,都盯着你有什么动作,我们不能不谨慎从事。

  开发区创始阶段的有一方面的压力来自外部,主要是外商对中国不了解,对开发区不了解。我们到香港去开招商会,就感到心里不好受,外商老是讲我们国内不行,例如交通不行、路太差劲,盖多少公章还解决不了问题,办事效率太低等等。他们当时瞧不起我们,面对这种形势,一方面我们向他们解释,国内发展还处在起步阶段,不能跟香港比;另一方面,我们下决心要把开发区搞起来。实践证明,我们发展起来了,外商就蜂拥而至。

  开发区初创工作的主要思路

  任何的经验都是从实践中提炼出来的。开发区之所以开局较好,最根本一条就是坚持实事求是,一切从实际出发的指导思想,现在看来就是科学发展观。

  思路之一——处理好经济开发与技术开发的关系

  当时搞开发区,调子比较高。美国有一个未来学家叫托福勒,写了一本书,叫《第三次浪潮》,在国内影响很大,书里讲世界新的技术革命高潮将要到来。受这种思想启发,我们把开发区初期经济开发区的提法改为经济技术开发区,多加技术两个字。为迎接新的技术革命高潮的到来,开发区开始时特别强调要先进技术、新技术,一般的大路货不要进开发区,但那时我们资金不足,人才缺乏,一下子哪里来那么多的新技术进开发区呢?技术是外商的命根子,有技术就有市场,要外商把技术给了我们,就意味着让出部分市场,哪有这么容易呢?一下子要求过高是不切合实际的想法。

  经济开发与技术开发两者并不矛盾,但有差异,两者互动,互相补充。开发区有资金积累过程,只有养活自己,壮大自己,才能集中精力搞技术开发;外商投资首先考虑市场、效益和回报率。当时中央一位领导来开发区视察,说技术引进要分档次,不能把人家一个大西瓜都啃了。经过研究我们明确了引进技术分档次,以经济开发养技术开发的思路。当时我们提出分四个档次:一是能够达到发达国家80年代的技术水平,那是最好的,但不容易做到;二是在国际上不算先进,但在国内还是先进技术,也应该引进;三是有利于广州市老企业改造的技术;四是技术不算先进,但效益很好,即通常讲的吃饭项目,要积极引进。开发区必须经过资金原始积累这个阶段。有一次我遇到中国人民银行行长的时候,向他讲了这个看法,他说,这个思路是对的。这就更加坚定我们的做法。

  思路之二——外引内联

  全国开发区提出的三为主,是以引进外资为主,出口为主,工业为主。但是有一个矛盾,当时要求引进的项目,产品必须大部分出口,外商愿意那样吗?把资金、技术都给你,但是不占领你的市场,大部分出口。当时项目谈判最坚持的就是外销比例,后来慢慢就不太坚持了。现在外销比例已经取消了,由企业自主确定。有的人认为开发区要坚持三为主方针就不应搞内联(对国内企业联合),我们主张外引内联,就是以对外引进为主,但并不排斥对内联合,有主有从。我们这样想,也这样实践。

  实践证明,三结合的方式比较成功,即我们一方、外商一方、内联一方。比如,广州美特容器厂,是广州市轻工局、开发区工业发展总公司,还有外商(美特)合作的。我们的本钱是有一块地,可以向银行贷款;市里的各个局,原来有一些和外商联系的项目,有一定的基础,有一批企业管理的干部愿意进来,也可以享受开发区的政策待遇,但他们所在地区就不那么高兴了,因为税收到开发区来了。所以,我们就研究把一部分税收与项目原来所在地区分成,这为内联减少了一点阻力。我们欢迎广州市、省内外等有实力的企业来开发区,主要是想借助他们的实力,增加与外商谈判的筹码。他们愿意到开发区来发展,这就形成双赢的局面。

  太平洋人造心脏瓣膜项目是一个典型例子。这个项目是原省人民医院院长罗征祥同志引进来的,他是国内心脏病专家,另一方是澳大利亚的华裔心脏医学专家,我们三方联合做这个技术相当尖端的项目。人民医院这一方有技术力量和质量鉴定的手段和力量,他们也了解全国每年有多少人需要换瓣膜的市场情况。可惜由于种种原因,这个项目兴办几年后就没有坚持下去了。

  思路之三——蚂蚁策略

  在招商引资的过程中,我们提出了蚂蚁策略。这个策略的提出是针对当时有的同志犯的红眼病,看到外商发财就想不通。蚂蚁政策是在权衡利弊之后,采取适当的让利,以便更有利吸引外资。第一只蚂蚁来了,尝到甜头,其他蚂蚁就会随之而来了。美特容器厂是开发区第一个较大的项目,共投入2600多万美元,有一定规模。在开始谈判的过程中,主要集中在两个问题:一是他们认为我们土地开发价太高,难以接受;二是要求单独建一幢专业厂房。有的同志提出,土地开发价已是成本价,降低就亏了;要在其他专业厂房上加盖几层通用厂房,以节约用地。最终,为了吸引这个厂落户在开发区,我们同意他们单独盖专业厂房,并让利给他们,土地开发价略低于成本价给他。表面看起来我们是亏了一点,但是最后赚回来了,因为企业在开发区,税收归我们管。更重要的是,1985年有这样一个较大企业落户在开发区,用了不到一年时间盖好厂房,设备安装调试正常,在1986年就投产,这种示范效应是十分重要的。当然,我们也知道,外商在引进设备、买原材料的时候,就已经赚了我们钱了。他们在明处,我们在暗处,不管怎样,人家不进来你就什么都没有。在第一线做项目谈判的同志很辛苦的,在谈判过程中,要做到有理有利有节,一方面我们要撑负责谈判同志的腰,不断总结经验,争取主动权;另一方面,也要学会做出适当的妥协,谈判的成功从某种角度来看其实就是双方的一种妥协。

  思路之四——开发一片、成效一片、收益一片

  土地开发有一个思想就是要快。特区办的同志建议我们到汕头去看看。他们开发一片,成效一片,起步比较快。我们考察回来后,就决定集中精力搞好港前工业区,约1平方公里,先搞出一点名堂来,以后再慢慢铺开。这既符合以工业为主的原则,也符合开发一片、成效一片、收益一片的思路,这样滚动发展,比贪大求全、到处开花、到处冒烟要好得多。开发区前20年的发展正是这样,由原来的1平方公里的港前工业区起步,扩大到96平方公里,再逐步顺利地发展到之后的386平方公里。

  开发区的投资环境建设

  投资环境大体包括硬环境、软环境两个方面。搞好投资环境建设是极为重要的,特别是在没有政策倾斜的情况下,更显得突出。谁的环境越好,就越能吸引外商来投资。硬环境建设只要有钱、有人力,搞好规划、道路、供水、供电、通信等。相比之下,软环境比硬环境的建设要艰巨得多、复杂得多。因为这涉及完善市场经济体制、办事效率、思想作风、人的素质等方面,这些问题不可能马上解决,要长期坚持才行。在建设软环境方面,我们一开始就提出开拓、求实、效率、文明的八字区风,后来又加了廉洁。提出了4个观念:

  一是服务观念。即为基层服务,为投资者服务。对投资者不能产生上下级关系,我来指挥你,你要听我说。要为他们服务,主动为他们排忧解难。那时,开发区很多人是从机关出来,有衙门作风。这条是针对他们讲的。

  二是时效观念。办事效率要高,要注意时间,要注意效率。管委会设立了一站式投资服务中心,就是为了提高办事效率。

  三是竞争观念。国际国内、区内区外竞争很激烈,不能当一天和尚撞一天钟。

  四是信誉观念。这是一个礼貌问题、诚信问题。在对外交往中要做到有问必答,如果你对外商提出的问题不懂,也可以先告知,过后再作回答,一定要有个回音。当时我们请了邹至庄教授来座谈,他是著名的经济学家,教授讲了一个例子,他曾经去一个城市,给市长提了一些问题,要求市长回答,后来一直没有回音。他说,这样的官员,不但对我不尊重,而且不适应对外开放的需要。这个例子对我们启发很大。

  软环境建设强调办事效率要高,运作要畅顺。那时我们办项目,就是规划办、企管办、条法处、办公室等几个单位几堂会审,由黄瑞源主持,项目资料包括环保问题、项目的可行性报告等。一个礼拜开一次会,审定通过就确定办理,不行的就告知需要补充哪些材料。这样做减少程序,减少公文往来,提高效率。

  起初外商有反映,是挖苦我们的,说中国搞经济像搞阶级斗争一样,捂盖子,让人觉得到你那里投资,不知道该怎么办:第一个要找谁?有什么事情要找什么部门?外商都不清楚。我们在这方面经验确实不多,我们也作过介绍,但不具体,人家不满足。后来逐步懂得,要讲清楚,使对方明白,例如电价多少钱一度,办事流程、项目收费标准怎样,从开发区到机场的运费及水陆路运输的情况如何等等。这些情况不是秘密,可以向外商公开,不光是口头的介绍,而且要印详细的资料送给客商。另外,我们不太懂得怎样做可行性报告,就那么两三页纸;别人的可行性报告一本书那么厚,我们看了之后就知道,原来可行性报告的内容需要非常详细的。经济工作不细致不行,因为它要计算成本,要讲究投入产出。

  依法建区是一个重要的问题。我们强调做好法制工作,李冬云同志主持条法处工作,为建区初期建立法制软环境做了许多工作,例如开发区的条例是经过省人大讨论通过的,具有法律效力。这对我们与外商打交道更为有利。

  建区初期的思想政治工作

  针对开发区的特点,我认为做思想政治工作首先要调动大家的创业激情。我和管委会的其他领导者一样,把激发大家的创业激情作为政治思想工作的重要内容,不但在重大会议中注意宣传这个内容,而且把它融入宣传工作、文化活动和各种形式的思想教育工作中。

  我有一个习惯,就是遇到问题,不光自己想,还会跟领导班子的同志一起讨论,也喜欢找一些青年干部探讨一下。我告诉他们,现在遇到什么问题,你们对这个有什么想法,你们有什么好建议,大家谈谈。好的建议,我就吸取;不对的,我可以解释,让大家知道原来事情是这样的。这样的沟通很重要,不仅能调整干群关系,而且能在发扬民主精神,促进思想解放上调动大家的创业激情。

  我始终强调,思想工作大家都要做,强调的是关心人、尊重人、理解人,而不是居高临下,你是被教育者,我讲你听,我教你学,我打你通,这样的思想工作,往往是单向的。很重要的一条就是关心人,把思想工作做活。当时管委会有一名干部喜欢画画,很想展示他的才能,我们就让他把作品展览出来,搞了一个个人展览,当时有的人说,他是一个小青年,无名之辈,怎能让他搞展览?我认为,展示了他的才能,他会非常高兴,会更加努力工作,这也是做思想工作。

  我们还有一个做法,就是请干部家属每年来一次开发区,让他们看看开发区,并给他们讲开发区的建设和发展,是同你的丈夫或者妻子在这里付出了辛勤劳动有关的。这个做法不是我凭空想出来的。有一次我下工地,跟一位工程师聊天,他说,我在这里工作,很早就要上班,很晚才回去,到家里已7点多了,孩子都是妻子照顾。妻子的支持非常重要,有妻子的支持才能安下心来工作。我就想,怎样把思想工作做到家里去?每家每户去拜访那是不可能的,不如找一个时间,分批召集干部家属进来,举行午餐聚会或者茶话会。家属来了以后,看到了开发区建设一年一个模样,他们也很高兴,就很支持自己丈夫或者妻子安心在这里工作。

  解决实际困难是思想工作的一个重要方面。不能说这仅仅是行政部门的事情。每个干部都会有一些实际困难,当然并不是每一个问题都能解决,但是能解决的都要尽量解决。干部会感到党的关怀和温暖,会更加努力工作。

  要有凝聚力,领导要作表率,办事要公正。如果领导本身不正,要其他人做好,那是不可能的。要点燃干部的激情,要经常和干部沟通,把积极性都调动起来,这股精神力量绝不能小看。建区初期,中纪委一个领导来开发区检查工作,我向他汇报情况后,他就提醒我们:越开放的地方,政治工作越要加强,廉政建设也越要加强。那时建总有位副老总对我说,有位商人要送件毛衣给我,我说我不能收,谢谢他的好意了。有一次我到泰国去,当地有位很有名望的华侨企业家,在交谈中对我暗示,如果孩子想出国读书,他可以帮忙。我仍然是那句老话:谢谢好意了。我觉得,这种事做不得,否则,后面的事情就说不清了。

  (作者系原海南省人大常委会副主任,曾任中共广州开发区党委书记兼开发区管委会主任)

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